编者按：尹秋胜与周丽华两位同志多年来一直笔耕不辍，曾发表论文多篇，此文于2010年12月获得全国法院系统第22届学术讨论会二等奖，并被收录在《审判权运行与行政法适用问题研究》一书中。

论增强人民法院司法管理能力的有效途径

    近年来，为适应新世纪日益竞争激烈的国际形势，巩固党的执政地位，带领全国各族人民全面建设小康社会，我们党采取了一系列加强党的执政能力的重大举措。党的十六届四中全会还作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，指出了今后党的建设的重点是加强执政能力建设。人民法院的司法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党的依法执政能力的重要体现。要加强党的执政能力建设，就必须加强人民法院司法能力建设，充分发挥人民法院维护稳定、促进经济发展的职能作用，全面提高司法水平，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障，而增强司法管理能力则是其中的关键一环。
    一、司法管理能力的内涵
    所谓法院的司法能力，是指法院依照《宪法》和法律规定，依法独立公正地行使审判权，并通过司法活动调节各种社会关系、制裁违法行为、实现全社会公平和正义的本领和水平。肖扬同志曾经指出：“管理出公正，管理出效率，管理出廉洁”，如其所言，增强司法管理能力，就是增强人民法院审判管理、队伍管理、行政管理的综合能力和水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的法院管理工作机制，使人民法院在打击犯罪、化解矛盾、维护稳定方面发挥更加突出的作用。
    二、提高司法管理能力的必要性及重大意义
    提高司法管理能力，是当前社会形势发展的客观需要，是实现司法“公正与效率”主题的具体要求，也是解决现行管理体制弊端的上上之策。
    （一）提高司法管理能力，适应了社会发展形势的需要
    １、为全面建设小康社会宏伟目标的实现提供司法保障。胡锦涛同志指出：“加强党的执政能力建设，是我们党充分利用所面临的难得机遇、正确应对所面临的严峻挑战、从而完成所担负的历史使命的现实需要，也是关系到全面建设小康社会进程，关系到社会主义事业兴衰成败、关系到党和国家长治久安的重大课题。”１加强法院的司法能力建设，不仅要求法院以与时俱进的态度对待马克思主义、对待发展变化着的现实，不断创新中国化马克思主义理论成果，而且要求法院建立起适应时代精神和体现人民意愿的司法理念，不断改进和完善法院的审判方式与审判管理体制，以及一系列司法体制机制，以此推进新的实践，担负起带领全国人民全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的法律保障使命。我们要通过司法管理能力的提高，保障法律得到正确实施，维护正常的政治经济秩序，从而弘扬法制，惩恶扬善，在人们心中树立法制观念并规范市场经济秩序和社会政治秩序，为全面建设小康社会提供司法保障。
    ２、为发展社会主义市场经济提供重要保证
    （１）社会主义市场经济本质上讲就是法制经济，市场经济的主体所进行的各种经济活动都由法律来调整、规范，有利于保护主体的合法权益，保障市场交易的安全，使投资者及其它交易当事人享有法定的自由权利，并在其权利受到损害时能及时得到公正的司法救助，这样，才能使市场经济得到发展和繁荣。如果不能有效增强司法管理能力，必然会导致司法不公，司法腐败问题的发生，而不公正的司法、腐败的司法则会极大地损害交易双方当事人的权利，使市场交易成为实质上的不公平交易，从而使上层建筑对经济基础产生破坏性的反作用，最终损害社会经济基础，妨害生产力的发展与社会进步，那么依法治国也就失去了应有的基础与保证。
    ３、为广大人民实现其根本利益、维护其合法权益提供切实保护。
提高司法管理能力，就可以通过公正、廉洁、文明、高效的执法活动，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，维护人民群众的合法权益。社会发展规律表明，只有真正尊重人民群众的历史主体地位、维护人民群众利益、关心人民群众安危疾苦的执政者，才能赢得人民群众的真正拥护。而现实社会中的涉及普通人民群众利益的诉讼案件，时常会在强权巨富面前显得弱小无力，有时甚至微不足道，但却是人民群众在现实生活中寻找正义、解决困难的唯一正确出路，可以说裁判结果关乎民之生死、关乎党之威信甚至关乎国之兴亡，如果偏离了司法公正、司法为民的轨道，不顾人民群众切身利益，就会使人民群众对社会公平与正义、甚至对党和国家失去信心，若长此以往，必将会出现人心的背离、民众的怨愤、政权的危机。所以，必须通过公正的司法活动，保护人民群众的根本利益，保护那些现实中处于弱势地位的群体的平等的生命权、财产权及其他权利，以实现整个社会各群体利益间的有机平衡。
    （二）提高司法管理能力，符合“公正与效率”主题的要求
    司法公正的基本内涵，就是要在司法活动的过程和结果中坚持和体现公平、平等、正当、正义的精神。它既要求法院的审判过程遵循法律的正当程序，平等公正地对待双方当事人，又要求法院在审理各种案件的结果中体现当事人应有的利益，实质正义精神。何为效率？所谓效率或曰“效益”，从经济学的概念上讲，它是指以最少的成本获取最大程序的“收益”，该理论导入司法领域，就是指司法机关以最快的速度、最低的诉讼成本作出公正的裁判，即司法效率的基本要求是充分、合理地运用司法资源，缩短诉讼周期，简化诉讼程序，及时、有效地维护当事人的合法权益。２
要实现“公正与效率”，就必须要提高司法管理能力，完善诉讼程序，搞好司法改革，保证承办案件的法官以公正之心，始终坚持公正司法，快捷高效地依法作出裁决。
    （三）提高司法管理能力，有助于解决现行司法管理体制中存在的种种弊端。
    由于历史的原因，现行的司法管理体制存在着种种弊端，必须通过有效的方式予以解决。
    １、司法地位缺少独立性。我国宪法确定了人民法院依法独立审判原则，2002年1月1日实施的修订后的法官法第8条第二款规定：法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一切为司法独立奠定了法律基础。但在实际运行中由于出现了司法权的地方化趋势，致使司法独立难以真正实现。一是法官的任免权由地方行使。一般由地方党政机关提名，由地方权力机关选举和任命，对于法官的任免、调离由组织部门负责，因而导致了一些地方的法官甚至是院长在不具备法官法规定的法职资格条件时被任命为法官和院长，形成了既成事实，反而要法院为其想办法得到资格。这种情况下任命的法官，必然要唯地方党政领导马首是瞻。二是法院和法官的经费保障由地方提供。法官端起地方财政的饭碗，必然要考虑自身工资福利待遇问题对自己的影响，就难以摆脱自我保障的本能要求。三是法官往往来源于地方。由于与地方存在感情纠葛，受亲情、友情及个人恩怨的影响，有可能在裁判中产生失重现象。
    ２、司法机制缺少科学性。一是审判管理混乱，审判工作与辅助工作、业务工作与管理工作职能交叉，审判庭即要开庭审案、合议、裁判，又要调查取证、财产保全、送达法律文书，既要进行独立、庄重、严谨的审判活动，又要负责事无具细的辅助及管理工作，事务繁杂混乱，可能使不胜其烦的审判人员产生重实体、轻程序思想，不能集中精力审好案，也不能按部就班办好事。二是审判效率低下。现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，许多案件必须要经院、庭长审批方能下判，案件裁决权实际最终集中在院、庭长手中，审判人员要逐级汇报、请示，院、庭长要逐案审查，案件一多，有时审不过来，有时审得流于形式，质量和效率都难以保证。三是不利于培养教育法官。案件审批权集中使办案法官不能也不必有自己的思维和主见，时间一长，法官就很难发挥自觉性去学习法学知识，影响了法官对法学修养、审判艺术的培养，为公众服务精神的冶炼，削弱了法官的责任感和荣誉感，使许多法官产生依赖思想，不愿学习，也不愿负责任。
    ３、司法活动缺少公正性。一是案件只审不判有违公开审判原则，有“暗箱操作”之嫌。公开审判原则中的精髓部分是认证公开、说理公开、宣判公开，庭审中诉中有辩，诉中有证、证中有质、质中有认，应该是一事一证、一证一质、一质一认，合议庭一般应当庭认定证据，而证据则是定案直接根据，如果合议庭当庭认证，事后庭长、院长又在定案时推翻，就会前后不一，如果不当庭确认，庭审就会流于形式，裁决仍缺乏透明度和说服力。二是证据只质不认违反了证据规则。由于合议庭和独任审判员只审不判，公开审判原则中的精髓部分即认证公开、说理公开和宣判公开仍难以真正落到实处。诉（控）辩式庭审采取诉（控）中有辩、辩中有诉（控）、诉（控）中有证、证中有质，使调查、辩论有机结合在一起，做到一事一证、一证一质、一质一认，使诉、证、质、辩贯穿于庭审的全过程。合议庭本应在庭审中处于中间、裁判地位，控制着庭审局面，通过当事人之间的质证、辩证，合议庭要当庭认定证据的效力，当庭确认案件的事实，当庭依法做出裁决，但证据和事实往往决定着案件最终的裁决结果，合议庭成员如果当庭表态，很有可能在最后定案时被庭长、院长在审批时推翻，就会出现自己打自己嘴巴的局面；如果不当庭确认，就会导致庭审流于形式，人民法院的裁决仍缺乏透明度和说服力，“暗箱操作”的阴影依然存在。同时，认证和举证、质证脱节，还直接影响当事人举证的积极性。三是责任只推不负违反公平原则。由于案件中审判分离，可能会“责非其人”。合议庭如果对案件没有最终裁决权，则不应承担错案责任，而院、庭长未直接参与案件审理，也不应对案件事实负责，甚至有时合议庭是在院、庭长授意下，放弃原来的观点去改变意见，一旦出现错案又要由合议庭承担责任，显然是不合理的。
    综上，只有改革和完善现行司法管理体制，增强人民法院司法管理能力，才能彻底消除这些弊端，使人民法院司法活动走上规范化、科学化的管理轨道，真正实现社会的公平与正义。
    三、增强司法管理能力的既定目标和有效途径
法院要实现“法院的司法方略更加完善、司法体制更加健全、司法方式更加科学，司法基础更加巩固”的建设目标，应当从以下几方面着手：
    （一）制度要创新
    创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的动力，也是一项事业永葆生机和活力的源泉。在汹涌澎湃的时代大潮中，谁能够首先推进制度创新，形成更加科学、更加完备、更加有效的制度，谁就能够走到潮流的最前面。３我们要推进制度创新，使法院管理实现由“人管人”到“制度管人”的新发展。
    １、审判流程制度要创新，流程管理是把借助科技手段引进的管理方法引入审判工作，对审判流程实施管理，是通过对程序的管理达到实体公正的目的。就流程和实体二者关系的角度而言，“无论是从现实中的意义来看，还是作为纯粹的理论问题或者依据历史的事实，我们都可以说诉令法是具有先行于实体法，或者说是程序法具有作为实体法形成母体的重要意义”４也就是说“程序是实体之母”。５所以我们应通过审判流程制度的创新，来促进司法管理能力的增强，进而实现公正、高效的目标。要实行审判委员会领导下的立案庭负责制，立案庭负责对全院各项审判工作进行全程动态管理，体现在制度创新上，应该有：（１）制定符合审判规律和本院实际情况的《审判流程管理规则》；（２）制定《立案工作实施细则》、《立案审查审批制度》；（３）制定对审限进行跟踪的审限通报制、临界审限催办制、预超审限审批制、超审限处罚制；（４）制定并推行便民诉讼、保证当事人诉权的服务承诺制，诉讼费减、缓、免审批制；（５）为规范当事人申诉活动防止无限再审发生的申诉立案听证制。
    ２、审判工作制度要创新。审判工作管理的主体是审判方式。审判方式，亦称诉讼结构（模式），是指法院的诉讼行为与当事人的诉讼行为之间的相互关系，即法院与当事人在诉讼推进过程中的权限分配方式。６多年以来，审判方式改革一直是我国司法改革的一项重要内容，目的就是要使审判模式接近审判管理体制改革所要追求的正义、效率和秩序的价值目标，审判工作制度的创新，应该包括：（１）法官职责公示制度、审判运转流程公示制度、诉讼费收取标准公示制度、审限公示制度；（２）全面落实公开审判制度，不仅要将审理结果公开，还要将审理过程公开，让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白；（３）裁判文书展示制度，要定期向社会展示法院的裁判文书，赢得公众的理解和支持；（４）制定案件质量评查制度，具体应包括月查评制度、季讲评制度、年终考评制度和法律文书展评制度；（５）完善错案责任追究制度，要对违法裁判者追究责任，同时也要保护法官的自由裁量权。
    ３、执行工作制度要创新。生效法律文书，体现了国家的意志，具有国家法律的权威，在我国“执行难”已经成为困扰人民法院工作、影响国家改革开放和经济建设的突出问题。必须创新执行工作制度，才能切实解决“执行难”，维护法律的权威，使审判的正义、高效落到实处。执行工作制度的创新，包括：（１）为了避免当事人遭遇执行不能的风险而发生上访、缠访问题的执行风险告知制度；（２）责令被执行人主动申报财产的被执行财产申报制度；（３）要求申请执行人协助执行、提供被执行人财产证据的申请人举证制度；（４）要求和鼓励全社会协助执行工作的财产举报制；（５）被执行人或第三人提出执行异议以后的开庭合议制度；（６）发现被执行人再有执行能力以后即可恢复执行的债权凭证制度。
    （二）体制要改革
    改革开放经济转型和社会发展，要求司法改革加快步伐，实现司法公正。党的十五大确定依法治国的基本方略，并提出“推进司法改革”的任务，审判管理体制改革是司法改革的关键，必须先行。最高人民法院院长肖扬同志指出“法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理体制。”７人民法院体制改革的重点主要是以下几方面：
    １、改革法院的外部管理体制，实行垂直管理。
根据宪法规定，我国的政权形式采取的是人民代表大会下的一府两院制。从这种结构中可以看出，一府两院的地位是并列平行的，法院是一个相对独立的系统。独立在于审判工作不受任何政府机关、团体和个人干涉；相对在于，和政府一样都向人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。因此，法院和政府并没有从属关系，不是领导和管理的关系。但是在司法实践中，法院与行政机关的关系始终不清。这是由于，法院在中华人民共和国成立的最初几年，曾经是政府的一个组成部分和职能部门。虽然规定法院的相对独立性的“五四宪法”颁布了，但长期以来仍然未脱离与行政机关的某些管理，在人事权和财务权两方面受到行政机关的制约。究其原因主要是因为，对于法院的管理工作，法律上没有明文规定，而各级政府又负责组织和领导国家的行政管理工作，这也就使法院的管理工作同政府之间存在一定的联系，如干部编制由政府编制部门管理，干部的配备、调动、工资由政府人事部门管理，物质装备和经费开支由政府财政部门管理。随着社会主义市场经济体制的建立和政治、文化等方面建设的发展，这种高度集权的政治体制越来越不能适应形势发展的需要。法院担负着审判工作任务，专业性和独立性极强，继续沿用行政机关的管理办法，已经不能适应社会主义法制建设的现状。由政府行政机关来管理法院的某些事务，严重的影响法院的公正性、独立性和严肃性。1995年颁布的法官法，对于法官如何进行管理做出了系统的规定，这标志着法官特色的管理制度已经形成，法院不再由行政机关管理就更成为现实和可能。
    （１）实行垂直管理，有利于更好地执行审级制度。宪法第127条规定“最高人民法院是最高审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”可见，审判工作在上下级法院之间是一种监督关系。实际上，上下级法院之间在管理方面还是一种领导关系。法院干部由于担负着审判工作任务，已决定了专业性极强的特点，由法院自身来管理干部，可以做到管人与管事相结合，上级法院可以更加有力的监督下级法院的审判工作，发挥出审级制度的优势，实现科学的分类管理体制。
    （２）实行垂直管理，有利于坚持独立审判原则。
    人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这是我国宪法和法律规定的人民法院审判工作的基本原则，但是多年来对这一原则贯彻不力，有的党委和政府对审判工作，管得太细太具体，对案件“过问”增多，个别地方法院干部办案竟被免职或不被提职，有的利用财政拔款和人事权，对审判工作施加不同程度的影响。由于法院由地方管理，不能不在一定程度上考虑自身的生存条件，对案件的审理产生一定的影响，特别是一些行政案件的审判和较大的经济案件的审判。实际上就无法摆脱地方保护主义和不正之风的干扰，依法独立审判出现了很大困难和阻力，实行法院垂直管理，这就从制度上使法院不再受行政机关的制约，保证法院能够做到严肃执法，使依法独立审判的原则真正落到实处。
    （３）实行垂直管理，有利于法制的统一。随着市场经济体制的建立和发展，民主与法制建设的不断加强，审判工作遇到的新情况和新问题日益增多，需要由具有专业水平和统一理念的部门来领导人民法院工作，实际上，原来的党政机关领导和干涉法院工作，就是一种“外行领导内行”的例证，这些党政部门或者是由于对法律的理解不深，或者是由自己地方建设、部门利益的考虑，公然指挥法院依其意志行事，各地均如此，那么中国的法律就有可能在各地执行起来标准不统一，出现了“自治”现象，打破这种行政化格局，就能避免这种问题的发生。
    ２、改革层层审批的审判管理体制，实行合议庭和独任审判员负责制。
    审判管理改革应不仅仅局限于一些技术层面的改动，而是要触及一些长期的体制的弊端，其中最根本的还是合议庭和独任审判员职责的落实和下放问题，法院组织法、诉讼法及有关规定，明确了合议庭和独任审判员是审判组织，有裁决案件的权力，对案件处理和裁决结果负责。所以不应将法律赋予他们的职权以种种借口剥夺，事实上由合议庭和独任审判员参加庭审的全过程，直接听取当事人举证、质证和辩论，掌握第一手证据资料，并在庭审后进行严格的评议，直接作出裁决，符合审判的直接原则和不间断原则，比层层审批制更具有科学性和合理性。
    ３、改革法官管理体制，进行法官遴选。
    由于目前各地法院进人方向不同，渠道各异，导致一些法院尤其是基层法院专业人才较少，精英法官成了凤毛麟角，一些部队转业干部、行政机关分流人员甚至工勤人员转干后都可以进入法院，有的还已经提升为助理审判员和审判员，有些人文化基础差，法律专业水平较低，在审理案件中很可能因为司法理念的错误、对事实认识的误解、对法律理解的偏颇而导致误审误判。要避免这种问题，就有必要进行法官的遴选。
    一是要按专业化的要求选任法官。应对法官的学历条件和专业化程度提出一个高于其它行业人员的标准，使法官必须经过严格、系统的法律研习训练，并且达到应用的业务素质。
    二是要按精英化的要求选任法官。法律职业化要求法官在职业上就必须具有独特的知识、技能、工作方法、行为方式以及思维模式，只有具备上述条件的人才有被任职的资格，说明法官必须是社会的精英，是法院队伍中的精英。现有法官的选任，则是从目前的审判队伍中选拔政治思想觉悟高，审判技能精湛、道德品质高尚的人出任法官。从员额上讲，只能占目前法院队伍中的一小部分；从选拔程序上讲，必须经过严格的考试，考核，使被选拔任用的法官确实出类拔萃，卓而不凡。
    三是要按社会化的要求选任法官。法官应是中国社会的法官而非某一地方的法官，如果法官工作业绩突出，具备担任上级法院法官的条件，可在上级法院法官出现空缺时逐级择优选任，这就避免了法官出现空缺时由当地直接补充，使上级法院的法官确实具有略高于下级法院法官的职业素质和一定的经验和积累，也使下级法官的法官通过努力实现在法官这一职业中的不断进取和成功，更可以使法官摆脱地方行政干预，独立行使审判权。
    （三）队伍要建设
    要坚持以人为本的思想，把加强队伍建设作为一项长期的、根本的政治任务来抓，努力建设一支高素质的法官队伍。
    一是要在政治素质上求高。要利用开展党员先进性教育的有利契机，坚持在干警中开展理想信念教育，职业道德教育，宗旨意识教育，使广大干警在审判中牢固树立司法为民理念，做到讲政治、讲原则、讲大局。
    二是要在业务技能上求精。要强化对干警的业务技能培训，鼓励和支持干警参加各种学历教育和业务学习，并结合实际，经常性地对干警进行培训，以不断提高干警的岗位技能。　　
    三是要在执法作风上求严。要严格贯彻《法官法》和各级党委关于纪律方面的规定，对干警从严要求，进一步端正审判作风，严肃工作纪律，惩处违法违纪问题，按照党风廉政建设责任制的要求，抓好法院的廉政建设，努力做到让人民满意。
    （四）监督要完善
    一要创新监督机制。要创新监督理念，改革监督形式，改进监督方法，逐步建立公开、透明、健全的监督机制，要由案后监督向案前案中监督拓展，随时对审判过程中的一些问题进行监督；对实体和程序上的问题，都要严格审查监督；对个案的监督要由浅入深，剖析要深刻、具体；对典型问题的监督要具有教育指导意义。
    二要紧紧依靠党的领导。自觉接受并服从党对司法活动的监督，依法独立公正地行使审判权，要在司法活动中贯彻党的执政宗旨，全面落实司法为民的要求，平等保护各方当事人的合法权益，顾全大局，力求法律效果与社会效果的统一。
    三要自觉接受人大和社会各界的监督。要将法院工作自觉置于人大及社会各方的监督之下，邀请人大代表旁听庭审活动和视察法院工作，认真听取他们的意见和建议，不断改进法院工作。
    总之，只有通过各种手段切实提升人民法院的管理能力，才能进一步增强人民法院公正司法、廉洁司法的能力，也才能保障公平与正义目标的最终实现。

注释：

１、叶文炳：《试论制度创新对司法能力的作用关系》，载2005年５月30日中国法院网。
２、叶文炳：《加强审判管理，提高司法效率》，载于《法律图书馆》网站。
３、叶文炳：《试论制度创新对司法能力的作用关系》，载2005年５月30日中国法院网。
４、张乃根：《当代西方法哲学主要流派》，复旦大学出版社，1993年２月第一版第225页。
５、谷口安平：《程序的正义与诉讼》中国政法大学出版1996年版第70、78页。
６、马建华：《审判方式改革实务手册》人民法院出版社，1997年版第１页。
７、肖扬：《1999年法院工作报告》。